孙路1,2工程师,付明1研究员,韩心星1,2副研究员, 汪正兴1,2工程师,张壮壮1,2工程师
【摘 要】 为规范城市生命线监测运营服务内容及质量,构建城市生命线监测运营服务标准体系。基于监测运营服务成熟经验,参照《服务业组织标准化工作指南第2部分:标准体系构建》的要求,构建的标准体系包括服务通用基础标准体系服务提供标准体系、服务保障标准体系及岗位标准体系。从标准化实施基础、运营服务内容、服务质量保障及岗位职责方面,建立形成规范化、系统性的监测运营服务流程,全面保障城市生命线监测运营服务质量。结果表明:城市生命线监测运营服务标准体系可以解决城市生命线监测运营服务面临的预警联动响应不及时、岗位职能交叉等问题,但需结合行业发展趋势不断更新完善,全面推动标准体系落地应用。
0 引 言
为保证燃气、供水、排水、桥梁等城市生命线的安全运行,国家大力推广城市生命线安全工程建设,部署加强城市安全风险防范工作,将合肥、南京、深圳等城市列为国家城市安全风险综合监测预警工作体系建设试点[1],探索城市安全风险监测预警新模式新经验,提升城市防控重大风险与突发事件的能力。当前,各地城市生命线安全工程推进迅速,安全监测系统建成后如何规范化运营管理,成为城市管理者面临的难题和挑战。
目前,合肥、深圳、成都等城市已成立城市生命线安全运行监测中心,负责生命线的监测值守、报警研判、预警发布及日常运维等工作[2]。在美国、日本等国家针对城市基础设施开展监测预警工作,形成了较为成熟的监测预警模式[3-5]。由地下管线权属单位及相关部门组成的美国811“一呼通”体系承担着地下管线协调管理的工作,自成立以来管线开挖事故显著减少[5]。但城市生命线监测运营工作涉及监测运营单位、权属责任单位、政府监管部门等多家单位,管理职责界限不清,缺少相关工作规范,需厘清各项工作职责。此外,城市安全风险隐蔽复杂,如何针对风险快速分析研判,高效联动处置,成为亟需解决的问题。当前我国城市生命线监测运营服务从报警审核、预警发布、联动处置、运行维护、工作评价等环节缺少统一的标准规范,亟需建立一套标准体系,来统一服务流程、规范服务标准、加强服务监督,全面提升城市生命线监测运营服务质量。
鉴于此,笔者拟通过分析国内外城市生命线监测运营服务及标准现状,基于国内先进的监测运营经验,梳理规章制度,优化工作流程,构建城市生命线监测运营服务标准体系,以期推进生命线监测运营服务向制度化、标准化发展。
1 监测运营服务及标准现状
1.1 监测运营服务现状
城市生命线是保障城市正常运行、满足群众生产生活需要的重要基础设施。在美国,由管道安全办公室代表政府对管道进行安全管理,建立国家管
道地图系统为社会提供公共查询渠道,方便相关单位掌握各类管线信息[6]。为防止建设工程损坏地下管线,成立非政府组织的地下公共设施共同利益联盟,共享事故预防信息[7]。在法国,由环境与可持续发展总理事会负责油气及化工类管道的安全管理,通过设定专职部门协助施工单位掌握管线信息,施工时要求施工单位必须运用勘测手段,确定管道的具体位置[8]。但国外尚未建立生命线综合监测运营管理机构,由政府相关机构监管管线运行状态,各管线运营公司管理管线运行安全。
在我国,城市管线分属不同的行政管理部门,各地针对地下管线未建立统一的管理体制,规划、审批及行业管理分属不同部门,导致部门管理职能交叉、分散,对管线监管力度及安全建设投入不足,存在“重地上、轻地下、重审批、轻监管、重建设、轻养护”的问题[9-10]。2015年,安徽省合肥市在全国率先启动了城市生命线安全工程建设,运用物联网、大数据等技术,监测城市燃气、供水、桥梁等城市生命线,并于2017年成立城市生命线工程安全运行监测中心,负责全时段监测值守、智能化分析研判、高效辅助决策支撑,形成政府购买第三方监测运营服务,第三方负责系统建设和监测运营的模式[11-13]。
1.2 监测运营标准现状
国外通过引入市场竞争机制来推进城市基础设施市场化改革,促使这些国家要通过立法来确立政府在城市管理中的权威地位,因而国外在生命线管理方面的法律法规比较健全。美国、德国等发达国家城市化水平较高,在管道运行安全方面积累了大量的经验[14-16]。1968年,美国颁布了第一部与管道安全有关的法律《天然气管道安全法》,设立管道安全办公室开展管道安全管理、检验、审核报告等工作,同时由运输部负责制定管道设计、运行、维护、应急相关安全标准,管线公司需获得许可才可参与燃气的运输[17]。德国通过邀请专业委员会、公众代表及相关监管部门等参与城市规划设计,保障了工程建设质量。此外,德国还制定了《建设法典》《高压气体管道条例》等法律法规[14],并建立了由国家标准、ISO标准、企业标准等构成的天然气管道标准体系,保障了管线的安全运行。法国通过颁布《燃气、
碳氢化工类公共事业管道的申报、审批及安全法令》,明确规定了管道的设计、施工、运行、经营、监管等方面的安全要求[8]。
近年来,我国高度重视地下管线的建设管理工作,在2005年专门针对地下管线颁布了《城市地下管线工程档案管理办法》[18],对地下管线工程档案管理具有指导作用。但不同城市管理机构设置存在差异、发展程度不同,导致法规发挥的作用有限[19]。随着对地下管线的重视程度不断提高,北京在全国率先探索建立了地下管线综合管理体制[20]。长沙、青岛等地结合城市特点出台了城市地下管线管理条例[19]。随着城市规模的不断发展扩大,城市生命线系统变得愈加复杂,城市安全发展受到了高度重视[21],对城市管理部门、行业监管部门等提出更高的要求。此外,由于燃气爆炸、供水泄漏、路面塌陷等问题频发,使得城市生命线安全工程建设加速推进。2022年7月,住房和城乡建设部印发通知,在浙江省、安徽省及北京市海淀区等22个市(区)开展城市基础设施安全运行监测试点工作,要求各试点城市要结合本地实际,针对城市基础设施的运行特点、监测技术和管理模式等方面,制定技术规范、管理规程等标准,构建城市基础设施安全运行监测标准体系[22]。
2 监测运营服务标准体系框架
合肥等地在城市生命线监测运营方面积累了丰富的经验[23],建设了涵盖监测值守、数据分析、预警响应、运维保障、岗位职责等多个领域的规范制度,指导了监测运营服务行为,保障了各类预警事件及时有效处置,提升了城市精细化管理水平,为城市生命线监测运营服务标准体系框架搭建提供了参考。
建立标准体系框架是一项系统工程,通过梳理合肥城市生命线监测运营服务工程中形成的工作流程、工作标准、技术服务规范、岗位说明等规章制度,参考《服务业组织标准化工作指南第2部分:标准体系构建》[24]及相关法律法规,形成了实践性高、操作性强的城市生命线监测运营服务标准体系框架,如图1所示。
城市生命线监测运营服务标准体系框架是依据监测运营服务提出的标准化方针目标,并结合监测运营服务应适应的法律法规、政策文件和指导标准建立形成的。根据各项标准在服务过程中位置的划分,分为服务通用基础标准体系、服务提供标准体系、服务保障标准体系、岗位工作标准体系。其中,服务通用基础标准体系位于标准框架的第1层,表
图1 城市生命线监测运营服务标准体系框架 Fig.1 Standard system framework of urban lifeline operational monitoring services
示监测运营服务单位采用或转化国家、行业等基础标准而制定的基础性标准,为标准体系建立、实施的基础。服务提供标准体系和服务保障标准体系位于框架的第2层,为标准体系框架2个重要分支。其中,服务提供标准体系是城市生命线监测运营服务标准体系的核心,包含监测运营服务单位提供监测值守、报警分析、预警研判、日常运维等工作所依据的标准。服务保障标准体系是以支撑服务有效提供为目标的标准集合,包含场地及设施的安全管理、人员行为的规范管理等标准。岗位工作标准体系位于第3层,是服务提供标准体系和服务保障标准体系在岗位上落地的标准集合。