□全国政协委员、四川大学杰出教授 徐玖平
2026年政府工作报告部署重点工作任务,明确提出,加强城市基础设施生命线安全工程建设。城市生命线安全工程是韧性城市建设的“牛鼻子”。当前,城市生命线工程面临极端天气频发、基础设施老化、协同治理不足等挑战,韧性提升成为保障城市安全运行的迫切需求,需树立全生命周期管理理念,推动数字技术赋能、多元协同治理,并从完善法规标准、创新金融工具等方面,构建覆盖规划、建设、运维、退役全链条的韧性提升体系,为新时代城市韧性治理和高质量发展提供理论支撑与实践指南。
一、城市生命线安全工程是韧性城市建设的“牛鼻子”
城市是一个典型的开放复杂巨系统,生命线工程是维系其正常运行的核心基础,其安全状态决定城市的功能承载能力与风险抵御底线,其韧性水平则关乎城市的灾害抵抗力与灾后恢复力。
(一)气候变化与城市化的双重压力
全球气候变化背景下,极端天气事件频发,我国城市正面临“超标准降雨、持续性高温、复合型灾害”等多重挑战。近年来,暴雨、台风等引发的城市内涝,以及由此诱发的燃气泄漏、供水供电中断等次生灾害呈明显的链式反应特征。同时,我国常住人口城镇化率已突破67%,人口和生产要素高度集聚,生命线工程的任何闪失都可能触发系统性风险。2021年郑州“7·20”特大暴雨导致的地铁停运、电网瘫痪、通信中断,正是这一风险的深刻印证。本质上,能源、供水、排水、交通、通信等城市生命线工程已构成一个强耦合、高敏感的复杂网络。因此,推进生命线工程韧性建设,不仅是提升单个
设施可靠性,更是系统性地增强复杂网络在面对冲击时的适应能力与恢复能力。
(二)生命线工程韧性提升的战略定位
党的二十大报告提出“打造宜居、韧性、智慧城市”,党的二十届三中全会部署“深化城市安全韧性提升行动”,党的二十届四中全会进一步提出“建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市”。城市基础设施生命线工程是韧性城市建设的重要抓手。2024年11月,中办、国办印发《关于推进新型城市基础设施建设打造韧性城市的意见》,提出“持续提升城市设施韧性、管理韧性和空间韧性,推动城市安全发展”。2025年7月召开的中央城市工作会议,将“着力建设安全可靠的韧性城市”列为城市工作重点任务之一。这些决策部署标志着我国城市韧性治理正由“被动应对”向“主动防控”转变、从“分散管理”向“系统治理”转型。
(三)技术革新与政策驱动的实践进展
近年来,我国在城市生命线工程韧性建设领域取得显著进展。技术层面,物联网、大数据、人工智能等技术逐步应用于设施监测预警。例如,成都探索超大城市智慧韧性建设,构建城市安全风险综合监测预警平台,实现对城市生命线、公共安全、生产安全和自然灾害风险的综合监测。政策层面,中共中央、国务院印发《关于推动城市高质量发展的意见》,明确要求“增强城市安全韧性”,强调“加快城市基础设施生命线安全工程建设”。例如,杭州将地下综合管廊建设作为提升城市韧性的重要举措,构建起干支管廊为骨架、片区管廊为主体、重要节点管廊为补充的“点、线、面”综合管廊体系。
然而,系统审视我国生命线工程韧性建设的整体态势,仍存在“重建设轻管理”“重硬件轻软件”“重部门轻协同”的结构性矛盾,亟需系统性解决方案。
二、多重矛盾交织下的韧性提升困境
城市生命线安全工程是一项安全责任重、公共性高、涉及面广、系统性强的基础性工程。随着城市人口、产业等要素高度集聚,生命线安全风险呈现灾害耦合、跨域传导等新特征,给城市安全运行带来系统性挑战。
(一)极端天气与设施老化的风险叠加
对极端天气适应性不足。现有生命线工程设计标准多基于历史气象数据,难以应对极端天气。例如,我国多数城市雨水管渠设计重现期普遍为2—3年一遇,重要地区仅5—10年一遇,而郑州“7·20”暴雨最大小时降雨量达201.9毫米,是“千年一遇”的“黑天鹅”事件。“静态设计”与“动态风险”的结构性错配,正是当前韧性建设的根本短板。
基础设施老化问题突出。我国城市基础设施因建成早、标准低、长期高负荷运行,集中进入老化期,生命线工程系统风险加剧。燃气、供水等地下管网普遍超20年服役,老化导致泄漏、塌陷等事故频发。根据中国测绘学会地下管线专业委员会《全国地下管线事故统计分析报告》,2020—2023年全国共发生地下管线相关事故6580起,且呈逐年上升趋势,大量管网“带病运行”给城市安全埋下隐患。
复合型灾害应对不力。地震、洪水、台风等极端事件往往引发一连串连锁反应。例如,洪水冲毁电力设施,电力中断导致化工厂无法应急降温,进而引发危险化学品泄漏。然而,当前生命线工程规划多以单一灾害类型为场景,缺乏跨系统、跨灾种的韧性评估与应对机制。
(二)协同治理与数据共享的深层障碍
条块分割协调困难。生命线工程涉及住建、应急、交通、能源、通信、水利等多个政府部门,权力边界交叉、责任划分模糊。以地下管线为例,供水、排水、燃气、电力分属不同运营主体,各自建设、各自管理,一
旦发生突发事故,跨部门协调耗时费力,贻误最佳处置时机。
社会参与渠道有限。在生命线工程规划建设阶段,居民、企业及社区等多元主体的参与机制尚未有效建立,其诉求表达与决策反馈的制度化通道存在梗阻。在应急管理实践中,公共部门主导的线性响应模式占据主导地位,跨部门、跨主体的协同网络尚未健全,社会力量参与的深度与广度亟待拓展。
数据孤岛制约决策。不同部门之间数据标准不统一、共享机制难执行,导致 AI模型训练数据不足、风险预测精度受限。例如,燃气泄漏预警需要整合气象、地质、管网运行等多源信息,但当前部门之间数据壁垒尚未消除,严重制约城市智能化治理水平。
(三)金融支持与制度供给的现实瓶颈
传统融资模式难以为继。韧性建设投资规模大、回报周期长,财政资金往往倾向于新建项目,对长期运维投入不足;专项债等市场化融资渠道,则对直接收益低的韧性项目支撑有限。2024年10月国务院新闻发布会上针对城市更新工作提出,预计在未来五年需要改造的城市燃气、供排水、供热等各类管网总量将近60万公里,投资总需求约4万亿元。面对如此庞大的工程总量和资金量,单纯依靠政府投资难以覆盖。
法律权责界定不清。现行法律对生命线工程权责划分、应急程序、赔偿标准等缺乏清晰界定。以地下管线为例,同一路段涉及供水、排水、燃气、电力等多家单位,权属关系复杂,一旦发生泄漏塌陷,责任认定困难。这种制度模糊性既增加协调成本,也削弱法律的预期引导功能。
新兴技术推广缓慢。区块链、数字孪生、边缘计算等新兴技术在设施溯源、模拟推演、智能运维等方面潜力巨大,但缺乏明确的应用支持和标准规范。例如,数字孪生技术可实现管网运行状态的实时映射与态势推演,但建设成本高、数据融合难,目前仅在少数试点项目中应用。
三、以全生命周期管理构建韧性提升体系
面对多重挑战,亟需从理念、技术、治理、政策四个维度系统构建生命线工程韧性提升体系。全生命周期管理强调从规划、建设、运维到退役的全链条韧性嵌入,为破解当前困境提供整合性解决方案。
(一)理念创新:树立新型管理理念
全生命周期管理理念的核心在于将韧性视为动态演进过程,而非静态的技术指标。它超越了传统“工程韧性”思维对设施强度的单一追求,转向“演化韧性”视野下系统适应能力的持续建构。
从“工程韧性”到“演化韧性”的认知跃迁。传统工程韧性将城市生命线视为可控的机械系统,强调抗震等级、冗余备份等技术指标,在稳定环境中行之有效。但面对极端天气频发、复合灾害增多的新形势,其局限性日益显现。演化韧性理论则将城市视为复杂适应系统,强调在冲击中学习、适应与重组,推动系统持续优化,最终进化到更安全的状态。
全生命周期四阶段的核心要义。基于演化韧性理论,全生命周期管理强调将“韧性”嵌入设施演化的全过程:规划阶段强调“韧性设计”,在空间布局中预留充足的“弹性空间”;建设阶段强调“质量管控”,通过标准化施工、可扩展设计,确保规划意图转化为可靠的物理设施;运维阶段强调“智能感知”,实现风险自诊断、自预警、自修复;退役阶段强调“知识沉淀”,总结运行经验并形成知识资产。四个阶段相互衔接、循环递进,构成持续提升韧性的闭环系统。
(二)技术赋能:打造智能治理平台
针对极端天气适应性不足、复合灾害协调性不力等问题,数字技术是提升生命线工程韧性的关键工具。需构建“数据中台+应用场景”的智能治理体系,实现从“被动响应”向“主动预警”的根本转变。
建设城市生命线工程“数据中台”。数据孤岛是制约智能决策的深层障碍。应制定统一数据标准,整合燃气、供水、排水、交通、通信等多源数据,打破部门间数据壁垒。实现跨领域数据的高效汇聚与互联互通,为风险预警、应急指挥及精细化治理提供全域全时的数据支撑,全面提升城市韧性。
开发“数字孪生+AI”风险推演系统。数字孪生技术通过构建物理设施的数字映射,实现物理世界与信息世界的实时交互。融合 AI后,系统可实时整合数据、智能识别异常,形成全景运行视图;能自主学习历史灾例,模拟推演灾害情景以优化应急预案;还可建立寿命预测模型,动态评估设施健康状态,推动从“定期检修”向“预测维护”转型。
应用区块链技术实现设施溯源。针对设施质量责任追溯难题,将管材质量证明、施工检测报告、维护历史记录等关键信息上链存证,形成不可篡改的“设施数字档案”,为事故调查和保险理赔提供可靠依据。
(三)治理协同:构建多元共治机制
针对条块分割、社会参与渠道有限等协同困境,需构建“政府主导、市场参与、社会协同”的协同治理体系。
政府层面:构建跨部门协同机制。整合规划、住建、应急、通信、能源等部门资源,推动生命线工程“统一规划、统一建设、统一管理”,打破条块分割,实现数据共享共用、风险精准研判、处置高效协同。