一、引言
改革开放以来，中国经历了世界上规模最大、速度最快的城镇化进程，城镇人口从1978年的1.72亿人增长到2023年的9.33亿人，增加了7.61亿人，截至2023年，我国城镇化率已经达到 66.16%。从我国 1996-2023年的城镇人口变化情况（见图1）可以看到，近年来随着城镇化率不断达到新的高度，增长速度逐渐放缓，这意味着我国城市发展不再仅仅依赖于大规模的增量建设，已经进入了存量提质改造和增量结构调整并重的新阶段。
二、城市生命线安全工程发展现状
城市作为一个高度集中的复杂系统，致灾因素普遍存在[],近年来，随着公共安全事故频发，城市生命线安全工程的建设逐渐
成为人们关注的焦点。城市生命线安全工程，作为城市安全风险综合监测预警平台建设的核心内容，是指通过大数据、人工智能、云计算、物联网等现代信息技术，在燃气、桥梁、供水、排水等多领域对城市基础设施进行全方位
图1我国城镇人口变化情况（1996-2023年）
的监测预警，构建城市安全风险感知立体网络。
2018年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进城市安全发展的意见》，提出深入推进城市生命线工程建设，城市生命线安全工程建设拉开惟幕；2021年9月，国务院安委会办公室印发《城市安全风险综合监测预警平台建设指南（试行）》，为城市生命线安全工程建设提供了参考指南；同月国务院安委办、应急管理部下发通知确定合肥、沈阳、南京、青岛等18个城市（区）作为国家城市安全风险综合监测预警工作体系建设试点；在深入推进试点和总结推广可复制经验基础上，2023年11月国务院安委会办公室发布《城市安全风险综合监测预警平台建设指南(2023版）》，为城市生命线安全工程建设进一步明确了方向；2024年3月，住房城乡建设部印发的《推进建筑和市政基础设施设备更新工作实施方案》提出在地级及以上城市全面实施城市生命线工程，表明城市生命线安全工程建设进入到全面深入推进的新阶段。
三、城市生命线安全工程面临的问题
城市生命线安全工程的实施是一项复杂的系统性工作，其投资
规模大、时间周期长、涉及领域广、！技术要求高[2]。前期试点城市 (区)的建设，虽已初步探索出几条可行的路径，但在具体实施过程中也展现出来很多难点痛点问题，主要包括以下几个方面：
（一）资金筹措保障难
由于城市生命线安全工程的建设涉及大规模信息化基础资源建设、物联网感知设备安装，投资规模通常较大。据统计，目前已实施的城市生命线安全工程项目金额通常在数干万元，部分项目可达数亿元，按照《城市安全风险综合监测预警平台建设指南（2023版）》试行需要大量的投资，对资金筹措保障的要求较高。
《城市安全风险综合监测预警平台建设指南（试行）》中指出，城市安全风险综合监测预警平台建设分两阶段建设。第一阶段初步建成城市安全风险综合监测预警平台，第二阶段形成覆盖全面、功能完备、业务健全的城市安全风险综合监测预警平台。安徽、江苏、浙江、河南等多地发布的城市生命线安全工程建设方案，均按照时间节点设定目标有序推进城市生命线安全工程建设，逐步扩大城市安全风险综合监测预警平台的覆盖范围。这意味着随着项目深入推进，一方面建设领域扩大，投资规模进一步增加，
另一方面建设主体由重点城市逐渐向地方转变，而地方政府的财政自给能力相对较弱，对地方财政产生了更加严峻的考验。
（二）建设标准不统一
在项目实施过程中，《城市安全风险综合监测预警平台建设指南（2023版）》只能提供总体指导方针，但在具体平台建设标准，运营管理流程方面缺乏具体的指导。而在项目实际实施过程中，不同地区、不同类型的数据需要纳入统一的信息平台，同时还需要整合已运行的监测系统，数据的共享和整合存在一定的困难。
（三）协调机制不健全
在前期试点建设的实践中,多地表达出的共性问题是统筹协调难度较大，由于城市生命线安全工程建设跨行业、跨部门、跨层级，在实施过程中容易出现沟通效率低下，责任分工不清等情况[2]。此外，鉴于城市生命线安全工程的项目特性，除了建设期平台的搭建，项目的后期运营也尤为重要。由于平台的运营维护、前端设备的检修与定期更换、应急物资的配置需要大量的人力物力，因此与一般项目不同的是，城市生命线安全工程通常项目周期长、运营期投资占比高，需要长期有效的监管和持续的资金投
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入。此外，项目建设的社会经济效率直接体现在平台的监测预警情况，这对项目的运营团队也提出了更高的要求。
综合上述问题，地方在推动生命线安全工程建设时，选择合适的投融资模式，一方面能缓解政府投资压力，另一方面可以提高项目的建设运营效率，是全面推广城市生命线安全工程建设的关键。
四、项目投融资模式分析
《城市安全风险综合监测预警平台建设指南（2023版）》中提出，推动建设资金纳入城市信息化工程建设或基础设施建设资金予以保障，鼓励和动员社会化资金投入，为城市生命线安全工程建设引进社会资本投资提供了上位政策支持。针对城市生命线安全工程的投融资模式，各地区也在进行积极的探索，如江苏省采用政府直接投资的方式，对江苏省城市生命线安全建设一期工程进行公开招标；洛阳市采用特许经营的模式，选取特许经营者，负责洛阳市城市生命线（地下管网）安全监测的投资、建设、运营管理；宜昌市由“城市大脑”建设指挥部办公室协调统筹，以市级国有资本投资公司为
运营主体，负责城市安全风险综合监测预警平台的投资、建设、运维等，所需资金由财政统筹保障[3]；安徽省则在《安徽省城市生命线安全工程二期建设指南（试行）》中为地市推荐了“地方直投+EPC+O”“政府购买服务”“政府与社会资本合作”三种建设模式。本文结合各地区探索和推荐，总结四种城市生命线安全工程投融资模式。
（一）地方直投模式
目前应用最广泛的投融资模式主要是地方政府直接投资模式，该模式由地方政府利用财政资金，通过竞争性方式选择符合要求的工程总承包方，负责城市生命线安全工程项目的设计、建设及运营[4]。
其特点是资金来源稳定，项目推进速度快，政府能有效监管，但需地方政府先安排充足的财政预算后建设运营，避免形成政府隐性债务。在实际操作中还需考虑项目运营期的设置应与中期财政规划相匹配，以及设备使用年限问题，运营期宜设置为3年。
（二）政府购买服务模式
该模式即在省级层面成立城市生命线产业发展集团作为城市生命线安全工程项目的投资主体，与具备施工资质的单位组建联合体，负责工程项目的投资、建设，
建成后由政府和相关部门购买监测运营服务。
公共安全情况监测服务通常被列入各省政府购买服务指导性目录，政府和相关部门购买投资建设方提供的公共安全情况监测服务符合规定。但该模式在应用中有两个重点，一是根据《政府购买服务管理办法》第二十四条“政府购买服务合同履行期限一般不超过1年；在预算保障的前提下，对于购买内容相对固定、连续性强、经费来源稳定、价格变化幅度小的政府购买服务项目，可以签订履行期限不超过 3年的政府购买服务合同。”即政府和相关部门购买监测运营服务原则上满 3年后须重新采购。二是该购买服务的费用应涵盖了投资方的投资、建设、运营成本，如服务期3年期满后，服务单位后续未中标，则投资人难以回收投资和成本。
（三）授权经营模式
该模式即由政府方将项目授权给平台公司实施，将项目由政府投资项目转变为企业投资项目，政府与平台公司签订由其自主经营、自负盈亏的协议，或者通过会议纪要的方式明确政府不对平台公司实施该项目进行补贴[5]。
该模式协议上可以通过约定政府不补贴，平台公司自负盈亏
的方式保证项目合规性，实质上当平台公司通过使用者付费收入无法覆盖成本及合理回报时，政府方依然通过资源补充、资金注入等方式予以补助。此外，该模式已经明确了平台公司为项目投资人，平台公司无权再通过招标方式确定另外的社会投资人与其成立合资公司具体实施项目，否则属于自行改变项目投资人。因此，该模式虽然在一些综合开发项目实践中有落地案例，但在模式的实施上寻求合规性支撑至关重要。
（四）政府与社会资本合作模式
该模式通过合法合规方式选择符合要求的社会资本方，激励和引导社会资本参与城市生命线安全工程项目的投融资、建设及运营。由政府统筹，制定绩效考核办法并协调使用者（如供水、供气等市政公用企业）付费。
《国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部<关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见>的通知》（国办函【2023]115号）提出，政府和社会资本合作应全部采取特许经营模式实施。该模式由选定的特许经营者负责项目的投融资、建设、运营，能够有效减轻地方政府的财政压力，同时由具备经验的特许经营者自主经营，也能大大提高项目的建设效率与运营质量。
根据上述文件要求，项目采用特许经营模式实施需满足项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报。也就是项目须建立由供水、供气等市政公用企业、燃气经营企业、燃气用户等付费的机制，但水环境治理、消防、电梯、窖井盖等领域无对应的第三方付费用户或企业，无付费基础，将相应的付费责任转移给具有付费基础的用户或企业，无疑会进一步加大这些用户或企业的支付压力。因此，采用使用者付费的特许经营模式对于用户或企业具有双重支付压力，一是由不收费转变为收费的压力，二是为不具备付费基础的领域付费的压力。但政府方可在建设期通过资本金注入、投资补助等方式给予政府投资支持，或通过制定行业补贴政策，补贴运营成本，以减轻投资人投资压力以及第三方的支付压力。